Bénin: Gestion du service public de l’eau par les communes de l’Atacora et de la Donga

Avec l’avènement de la décentralisation et la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant Organisation des communes en République du Bénin, les Communes sont devenues maîtres d’ouvrages. Elles doivent donc désormais faire face à de nouvelles responsabilités. Il s’agit pour elles d’exercer les compétences relatives à la réalisation des infrastructures hydrauliques et d’assurer le service continu de l’eau au profit des communautés à la base. Ces prérogatives ont été confortées par la stratégie sectorielle de la Direction Générale de l’Eau (DGEau).
Mais la tâche s’avère immense et difficile pour les acteurs communaux, qui ont hérité d’une gestion chaotique des ouvrages d’eau avec des comités de gestion qui, pour la plupart, ont fait mains basses sur les frais du service perçus auprès des communautés. Les populations, très peu sensibilisées rechignaient à payer le service arguant que les ouvrages étaient devenus leur patrimoine puisqu’elles avaient eu à payer une contrepartie à l’investissement initial.
C’est donc dans un contexte marqué par des ouvrages mal gérés, avec des taux de panne élevés, des populations refusant de payer le service, et des acteurs communaux profanes sur leurs responsabilités, que plusieurs réformes ont été engagées pour répondre aux nombreux défis liés à la gestion du service public local de l’eau.
Quatre principaux amendements ont été introduits à travers la relecture de la Stratégie Nationale d’Approvisionnement en Eau Potable en milieu rural intervenue en 2005. La première réforme a été l’abandon de l’approche par la demande comme base de planification au profit d’une programmation communale. Ensuite, la gestion de l’ouvrage d’eau a été déléguée par la Commune à une personne physique choisie par la communauté ou à un opérateur privé en lieu et place d’un CGPE (Comité de Gestion des Points d’Eau), la gestion communautaire ayant montré ses limites. Troisièmement, la mise en place d’un Cadre Communal pour la Maintenance et le Suivi des Ouvrages simples reposant sur les engagements contractuels entre la Commune et les Artisans Réparateurs et les fournisseurs de pompes. Et enfin, la responsabilisation de la Commune pour la mise en place de la participation financière à l’investissement initial.
Les acteurs communaux se sont trouvés dépourvus et quelque peu abandonnés par un État qui n’a pas tenu sa promesse de transfert effectif des ressources. Dans ce contexte, cinq Communes de l’Atacora et de la Donga (Cobly, Boukombé, Djougou, Péhunco et Kérou), ont bénéficié de l’accompagnement du projet GLEauBe.
Avec pour ambition de contribuer à la sécurité alimentaire des populations vulnérables dans les 5 communes d’intervention, le projet GLEauBe (Gouvernance Locale de l’Eau au nord Bénin) a travaillé avec les acteurs communaux, à l’amélioration durable de l’accès à l’eau, de sa valorisation, et des comportements en matière d’hygiène et d’assainissement par une meilleure gouvernance locale de la ressource eau. L’accès à l’eau est une condition préalable et une porte d’entrée pour assurer une sécurité alimentaire durable.
Le personnel communal dans son ensemble est allé à l’école de la maîtrise d’ouvrage et ce, de l’identification des besoins réels des populations en matière d’approvisionnement en eau potable, à l’organisation du service public de l’eau en passant par la programmation communale, la mobilisation sociale et la réalisation des ouvrages d’eau potable. Le pari n’était pas gagné d’avance puisque le projet GLEauBe va être le premier à s’aventurer dans cet exercice de "faire faire" et d’appropriation des nouvelles responsabilités par les maitres d’ouvrage avec tout ce que cela implique.

La Programmation était un processus nouveau pour ces jeunes Communes, qui ont par conséquent eu besoin d’un appui. Aucune des 5 collectivités ne disposait de cet outil pourtant exigé par la Stratégie Nationale. A la fin du projet, elles avaient chacune leurs deux outils principaux de planification: la Programmation Communale Eau (PCEau) et le Plan Hygiène et Assainissement Communal (PHAC) grâce à l’accompagnement de Protos et ses partenaires.
Pour la première fois, ces communes apprenaient à faire une planification stratégique, qui en plus est actualisée régulièrement concernant l’inventaire des ouvrages et leur fonctionnalité, ainsi que la programmation des investissements.
Désormais, la PCEau est utilisée comme boussole pour orienter toute intervention dans le territoire de la commune en tenant compte des besoins objectifs des localités bénéficiaires désignées par ordre de priorité et sans calcul politique de la part des élus. Plus tard, les communes ont été assistées dans la gestion de leurs Bases de Données Intégrées (BDI) du secteur. Il s’agit d’un dispositif de collecte de données mis en place par la DGEau et qui permet à la fois de recenser les localités de chaque Commune ainsi que tous les ouvrages d’eau disponible sur le territoire communal. Une fois ces documents de planification élaborés, la contribution du projet GLEauBe a surtout été d’amener les communes à prévoir dans leurs budgets, des ressources pour une actualisation annuelle des données. Un plaidoyer réussi puisque, pour la première fois dans ces communes, est apparue dans le budget une ligne destinée au secteur de l’approvisionnement en eau potable, hygiène et assainissement.
Au final, même si l’exercice a été laborieux par moment, il a permis de rompre avec les conflits récurrents entre élus au cours des sessions consacrées à l’épreuve de désignation des localités bénéficiaires sur fonds de clientélisme politique. Désormais, le choix des localités est connu d’avance par les élus et des populations.

Fort d’une planification communale qui obéit à un ordre de priorité pour la réalisation des ouvrages, le secteur de l’eau va gagner en priorités. Dans toutes les collectivités d’intervention, les conseillers communaux, de villages ou quartiers de ville, sont de plus en plus engagés. Cet engagement se traduit par la création au sein des administrations locales, de services exclusivement dédiés à la gestion de l’eau, de commissions permanentes "eau et assainissement" au sein des conseils communaux et de Cadres de Concertation Eau et Assainissement.
Désormais, dans chacune des communes, on retrouve dans l’organigramme de l’administration, un service consacré à la gestion de l’eau et surtout un agent commis à son animation. Au niveau des élus, on note également un changement dans la composition des commissions permanentes avec la création de la commission "eau et assainissement", fruit de la prise de conscience des conseillers communaux sur les enjeux représentés par le service de l’eau pour leurs administrés. Dans la commune de Djougou par exemple, le nombre de commissions permanentes au sein du conseil communal est passé de trois à quatre avec cette nouvelle commission "eau et assainissement".
De plus, il existe un cadre de concertation rassemblant tous les acteurs de la chaîne de gestion du service de l’eau (élus, Services eau, délégataires, fermiers, fontainiers, exploitants, ACEP). Ainsi, afin d’institutionnaliser la mise en place de ces espaces de dialogue autour des questions touchant spécifiquement au secteur de l’eau et surtout leur donner longue vie, plusieurs communes ont signé des arrêtés.
Seulement, après leur mise en place, ces cadres de concertation ont été confrontés à un problème de fonctionnement, les communes n’ayant pas prévu les ressources nécessaires pour la prise en charge de l’organisation des réunions trimestrielles. Il résulte que ces rencontres ne parviennent pas à se tenir régulièrement (i.e. une seule rencontre en 2014 pour la commune de Cobly au lieu de quatre).
Malgré tout, la mise en place des Cadres de concertation a favorisé le dialogue entre tous les acteurs et facilité la résolution de certains problèmes qui se posent dans le secteur avec acuité. Ils ont contribué à faciliter la mise en œuvre de la délégation non seulement au niveau des élus mais aussi des populations en mettant en débat la nouvelle réforme, qui rencontrait de la résistance sur le terrain à ses débuts.
Au niveau des communautés à la base, le passage de l’approche par la demande à l’approche programmatique, a fait évoluer les interventions des ONG d’Intermédiation Sociale (ImS). Dorénavant, le recours aux ONG va servir à la collecte ponctuelle de données pour l’actualisation de la programmation communale et à l’appui dans la mise en place de la gestion des ouvrages. Ces ONG jouent actuellement un grand rôle pour amener les populations à accepter la délégation de la gestion des FPM. Enfin, elles interviennent dans la résolution des dysfonctionnements constatés dans la gestion des ouvrages. Sur ce volet, la contribution du projet a été d’appuyer les Communes dans leur suivi-évaluation des ONG recrutées afin de s’assurer qu’elles remplissent leurs cahiers de charges. L’intervention des ONG ImS a permis de convaincre les populations à payer le service. Il s’agit là d’une véritable révolution, qui profite aux communes en leur permettant de renflouer leurs caisses avec les redevances perçues au niveau des délégataires qui exploitent les ouvrages.
Seulement, les communes ont du mal à elles-seules, à pérenniser ces activités d’ImS. Aujourd’hui, avec la fin du projet, les communes ont la responsabilité de prendre en charge le travail des ONG et de leurs animateurs. Si certaines ont prévu des ressources pour pérenniser l’intervention des Ims dans l’exercice 2015 de leurs budgets, des inquiétudes demeurent dans le rang des agents commis par les mairies à la gestion du service de l’eau. Alors que les élus reconnaissent que le travail des animateurs est indispensable dans la mobilisation des redevances et le suivi des ouvrages, dans la plupart des Communes un seul des deux ou trois animateurs du projet GLEauBE est assuré de voir renouvelé son contrat après le retrait des partenaires, faute de moyens.

Au début du projet GLEauBe, aucune des cinq communes n’avait d’ouvrage en délégation. Aujourd’hui, elles ont toutes des taux de délégation des ouvrages simples qui avoisinent les 80%.
La réussite de l’opération dépend de plusieurs facteurs. Avant tout, il y a le travail des ONG d’Ims dont les prestations ont été entièrement prises en charge par le projet. Grâce à ce soutien, les animateurs ont travaillé d’arrache-pied pour persuader les communautés d’abandonner la gestion communautaire des ouvrages pour une gestion déléguée à une personne désignée au sein de la communauté ou à un privé. On doit également l’évolution rapide du taux de délégation de certaines Communes à l’engagement des élus, ce qui n’est pas toujours évident. A l’inverse, d’autres élus ont même été taxés de faire échouer cette opération. Enfin, dans chaque localité ou village, les membres des Associations de Consommateurs d’Eau Potable (ACEP) ont beaucoup contribué à faire face aux poches de résistance, en expliquant aux communautés que le service n’est dorénavant plus gratuit et que les redevances servent à garantir la fonctionnalité des ouvrages dans le temps. Mais, le travail n’est pas terminé. Pour l’avenir, les communes devront continuer la délégation de tous les ouvrages simples afin d’atteindre les 100% que s’est fixé le Gouvernement d’ici fin mars 2015. Si pour certains ouvrages comme ceux réalisés dans les écoles primaires et dans les centres de santé, une formule est à rechercher, le travail de sensibilisation doit se poursuivre pour une délégation de tous les ouvrages.

Afin de mieux assurer l’entretien et la maintenance des ouvrages, une attention particulière doit être désormais accordée à ce corps de métier : les artisans réparateurs. En théorie, ces artisans-réparateurs sont identifiés puis formés à veiller au bon fonctionnement des ouvrages, et surtout à réparer les pannes et les dysfonctionnements constatés par les délégataires et populations. Pour un bon fonctionnement, chaque commune est censée agréer les artisans qualifiés ainsi reconnus pour l’exercice de leur fonction sur le terrain. Mais, dans la réalité très peu obtiennent ces agréments (i.e. 3 artisans sur 8 dans la commune de Djougou).
Également, les artisans-réparateurs se plaignent de l’indisponibilité des pièces et les communes se défendent en invoquant un manque de fournisseurs en mesure de les approvisionner en temps réel. En termes de solutions, certaines communes à l’instar de celle de Kérou, prévoient la création d’une ligne budgétaire de cinq millions de francs CFA pour acquérir des pièces de rechange pour les grosses réparations dont la gestion sera confiée à un opérateur.
Par ailleurs, au niveau national, la stratégie a défini un Cadre d’Entretien et Maintenance des Ouvrages Simples (CEMOS), qui fixe les modalités d’entretien et de maintenance des forages avec pompe à motricité humaine. Malheureusement, ce cadre n’est pas opérationnel dans la plupart des communes, faute de stock de pièces de rechange. Ce n’est qu’avec la délégation de 100% des ouvrages, le recouvrement des redevances de gestion, la disponibilité des pièces de rechange, la formation intégrale de tous les artisans réparateurs et leur contractualisation avec les mairies qu’un bon fonctionnement du CEMOS pourra être envisagé.

Avec l’accompagnement du projet GLEauBe, les communes comptent leurs acquis en matière de planification, d’organisation des services, d’exercice effectif de la maitrise d’ouvrage... Au final, la gestion du service public de l’eau s’est beaucoup améliorée et les populations bénéficient d’une qualité appréciable du service. Surtout, le principe "l’eau paye l’eau" perçu il y a quelques années comme un idéal lointain devient de plus en plus une réalité dans les cinq communes puisque les redevances perçues auprès des populations alimentent désormais les budgets communaux. Chaque année, les communes espèrent davantage renflouer leurs caisses avec les prévisions au budget : pour l’année 2014, la commune de Péhunco a recouvré plus de trois millions de francs CFA et pour 2015, la commune voisine de Kérou espère atteindre la barre de cinq millions de francs CFA.
Seulement, ce tableau cache quelques insuffisances, comme le faible suivi des contrats de prestation de services des ONG d’ImS, dû au manque d’organisation et à la négligence des cadres et agents au niveau des mairies. Cette faiblesse s’applique également au suivi des ouvrages même si les Communes évoquent un manque de ressources financières et de ressources humaines.
Également, l’actualisation de la programmation communale n’est pas encore une habitude et les communes rechignent encore à prévoir les ressources nécessaires pour cet exercice annuel. Par ailleurs, la disponibilité des pièces de rechange comme le prévoit le CEMOS est un vrai challenge pour les communes qui dans un futur proche, peut constituer un blocage dans le système.
Les acquis du projet sont donc nombreux mais ils doivent être consolidés. On note d’ailleurs que les acteurs communaux utilisent les connaissances apprises dans le cadre du projet de Protos pour la mise en œuvre de projets avec d’autres partenaires tels que BUPDOS, Alliance WASH, EAA, fonds saoudien, UEMOA. Il faudrait donc que ces acteurs s’assurent en même temps de cette consolidation et tentent de relever les défis restant, pour que le service public de l’eau continu et efficace au profit des populations devienne une réalité.

La dernière réforme instaurée par la nouvelle Stratégie a été l’introduction d’un nouveau type d’acteur dans le paysage de la gestion de l’eau au Bénin: les "Associations des Consommateurs d’Eau Potable" (ACEP). Juridiquement, ce sont des associations à but non lucratif régies par la loi du 1er juillet 1901. Elles sont apparues en 2012 en remplacement des Comités de Gestion des Points d’Eau de l’ancienne approche communautaire. Leur mission est d’assurer la représentation des usagers du service public de l’eau auprès de la commune mais surtout de défendre les intérêts des consommateurs contre tout abus et interruption du service public de l’eau fourni par les délégataires, la SONEB ou tout autre distributeur. Elles assurent la veille citoyenne sur tout manquement lié à la fourniture du service public de l’eau tout en formulant aux autorités communales des propositions d’amélioration.
A la différence des AUE (Association des Usagers d’Eau) qui étaient créées au niveau de chaque adduction d’eau villageoise (AEV), l’ACEP est conçue comme une structure communale unique qui s’étend avec des représentants au niveau de chaque village et arrondissement.
Dans les communes bénéficiaires du projet GLEauBe, l’initiative ACEP a fait tache d’huile malgré sa nouveauté (entre fin 2012 et fin 2013). En effet, dans les trois communes de Kérou, Ouassa-Péhunco et Djougou, qui ont bénéficié de l’appui de Protos pour la mise en place des ACEP, les citoyens consommateurs sont devenus de plus en plus exigeants envers les autorités locales. Le droit d’interpeller les autorités locales qui hier était méconnu des populations rentre progressivement dans les habitudes des populations. Dans certaines communes comme Boukombé, la cour de la mairie a récemment été envahie par les populations qui exigeaient la réparation d’un ouvrage en panne et dénonçaient le comportement d’un délégataire indélicat. De même, grâce aux émissions radiophoniques initiées pour mieux sensibiliser les populations sur leurs droits, elles n’hésitent plus à interpeller et à rappeler les autorités locales à leurs obligations.
L’éveil et le réveil des consommateurs est sans doute le fruit du travail de sensibilisation des membres ACEP qui, ayant été formés sur les droits et devoirs du consommateur d’eau potable, ont à leur tour éclairé les populations de leurs localités respectives sur la possibilité qui leur est désormais offerte d’interpeller leurs mandants. Ainsi, avec la pression des citoyens consommateurs, les durées de réparation des pannes ont considérablement diminuées. D’abord, la peur du gendarme créée par la présence des membres ACEP au niveau des délégataires leur a imposé une plus grande rigueur dans la réparation des pannes fréquentes. Ensuite, la pression exercée au niveau des cadres, agents et autorités locaux a impliqué que, aussitôt interpellés, le maire et ses collaborateurs interpellent à leur tour non seulement le délégataire concerné mais aussi l’artisan-réparateur en charge de la zone ou du village en question. Il faut signaler que grâce à l’entretien préventif que font les communes avant la mise en affermage, les ouvrages sont mieux suivis et les pannes limitées. Enfin, dernier point fort de la présence des ACEP sur le terrain : l’incitation au paiement du service. Concomitamment aux droits acquis, les consommateurs acceptent de plus en plus désormais leur devoir de paiement du service. Dans les mairies, les effets en matière de mobilisation de ressources se font sentir. La vente de l’eau devient une réalité parce qu’elle génère des ressources non négligeables aux communes pour faire face aux cas de grosses pannes.
L’un des grands facteurs de réussite des ACEP dans les communes est vraisemblablement la volonté des membres bénévoles de voir le service de l’eau s’améliorer. A cela, s’ajoutent les efforts faits par le projet pour renforcer et adapter les capacités des membres, par exemple en surmontant la difficulté de l’analphabétisme par la création d’outils illustrés qui ont considérablement facilité leurs interventions sur le terrain.
Mais, la jeune expérience des ACEP pourrait produire plus d’effets si elle n’était pas confrontée à un certain nombre de difficultés. En premier, il y a des problèmes liés au manque de ressources pour le fonctionnement des associations et les membres des bureaux exécutifs éprouvent des difficultés à prendre en charge les frais liés à la communication et au transport.
En second lieu, les ACEP sont limitées en matière de visibilité, et elles peinent à s’imposer en tant qu’interlocutrices légitimes auprès des conseils communaux pour participer activement aux activités de surveillance de la programmation communale ou de gestion de fonds publics du secteur.
Aujourd’hui, si des réponses ne sont pas trouvées, les acquis enregistrés pourraient voler en éclats. Ainsi, pour faire des ACEP des structures de veille citoyenne pérennes, il convient d’envisager une mesure durable en ce qui concerne leur fonctionnement. Quelques initiatives peuvent servir d’inspiration, à l’instar de la commune de Cobly, qui a décidé de verser une partie des redevances issues de la gestion des ouvrages complexes aux ACEP. Ce système a l’avantage de garantir la fonctionnalité des ACEP mais aussi d’éviter leur récupération par les mairies, qui pourraient en effet être tentées de les financer pour les contrôler. L’apprentissage de la vie associative étant encore à ses débuts, il est pour l’heure utopique de compter sur la contribution des communautés à la base pour faire vivre les ACEP. De même, face au faible niveau d’instruction de la plupart des membres, le renforcement de capacités et des outils doit se poursuivre pour faire de ces organes de véritables contre-pouvoirs dans la gestion du service public de l’eau dans les communes.

Dans bien des communes, alors que les femmes subissent toujours la corvée d’eau, elles sont souvent absentes dans les instances de gestion de l’eau. Cette situation a toujours été déplorée et constitue un défi pour les acteurs et partenaires intervenant dans le secteur de l’eau.
Dans le cadre du projet GLEauBe, l’approche genre et la participation des femmes ont été prises en compte à plusieurs niveaux. Avec les séances de sensibilisation, les femmes ont été appelées à ne plus rester en marge de la gestion de l’eau. Pour preuves, les organes de gestion des ACEP dans les 5 communes bénéficiaires du projet ont des femmes pour présidentes.
Ainsi, dans le processus de la délégation, le travail de sensibilisation a permis d’aboutir à l’engagement des femmes à gérer les ouvrages. Au total, 180 femmes ont été propulsées délégataires au niveau des cinq communes représentant un pourcentage de 21% (180/865) en ce qui concerne les ouvrages simples.
De même, dans la constitution des comités exécutifs pour la mise en place des ACEP, le projet a facilité la présence de plusieurs femmes. En somme, au niveau des cinq communes, 50% des délégués de village sont des femmes et 43% des femmes sont élues au niveau des cellules d’arrondissement. Comme mentionné plus haut, au niveau des comités exécutifs, 100% des présidences sont assurées par les femmes. Cette forte participation s’explique par leur prise de conscience et surtout leur détermination à voir s’améliorer la gestion des ouvrages et du service en général. Cela semble évident puisqu’elles sont les premières concernées car premières victimes des dysfonctionnements qui surviennent au niveau des ouvrages.

Dans la chaine de gestion du service public de l’eau par les communes, interviennent plusieurs acteurs que sont : la commune, les délégataires, les Artisans-Réparateurs et les ACEP.
Dans la réalité, chaque commune a adopté des schémas différents pour obtenir des résultats différents.
Au regard des leçons apprises, l’expérience du projet GLeauBe dans les communes a démontré qu’il y a des facteurs qui influencent la bonne marche de ce système et donc, garantissent un service de qualité aux populations.
En premier lieu, le suivi des délégataires apparait comme le premier défi à relever par la commune pour s’assurer du bon fonctionnement des ouvrages et du paiement régulier des redevances a la commune. A ce niveau, la commune doit veiller au respect des engagements de chaque partie au contrat. Dans la plupart des cas, la commune prend la responsabilité de réparer les grosses pannes et le délégataire les petites.
En deuxième lieu, l’intervention des artisans-réparateurs doit être prompte pour éviter une longue durée de panne. A ce niveau, la répartition de ce corps de métier en zones d’intervention est nécessaire et la commune se doit de veiller au respect du zonage par les artisans-réparateurs agréés. La disponibilité des pièces détachées est bien sûr une condition préalable.
En troisième lieu, le bon fonctionnement des ACEP reste un enjeu important car cela favorise non seulement le paiement du service par les populations mais permet de veiller au bon fonctionnement des ouvrages.
Ainsi, pour une gestion efficace du service, chaque partie prenante se doit de respecter ses engagements. C’est par exemple le cas de la commune de Cobly qui, pour avoir respecté l’engagement de prendre entièrement en charge les coûts des petites et grosses réparations, a enregistré en 2014, un taux record de recouvrement de 80%. En revanche dans la commune de Djougou, la commune a enregistré un faible taux de recouvrement de 19% parce que la commune ne répare pas les pannes, les délégataires ne versent pas les redevances et les populations refusent de payer le service à cause des dysfonctionnements au niveau des ouvrages.